El domingo pasado se publicó en Cinco Dias un artículo sobre la financiación estatal de Canarias en el que se recogian unas declaraciones mías la respecto. Hoy, siguiendo con el tema de la financiacion autonómica, traigo aquí un artículo publicado hoy en El Pais sobre las balanzas fiscales.
Artículo de
Carmen Alcaide
16 FEB 2014 - 00:00 CET1
EL PAIS
Recientemente se ha generado un debate sobre el cálculo y la
utilización de las balanzas fiscales, entre los ingresos y los gastos
del Estado en los diferentes territorios de España. Los intereses
políticos en la forma de plantear las preguntas, unido a las
dificultades metodológicas para tratar la información existente,
convierten los resultados de las balanzas fiscales en una operación de
confusión, ofreciendo escasa utilidad, alimentando la confrontación y
permitiendo múltiples interpretaciones respecto al hecho que se quiere
analizar.
En principio, el interés por el conocimiento de las balanzas fiscales de las comunidades autónomas con el Estado está en poder aclarar el equilibrio/desequilibrio entre los impuestos pagados por las comunidades autónomas y las transferencias y servicios recibidos del Estado. Es conveniente aclarar que los que pagamos los impuestos somos los ciudadanos y las personas jurídicas (empresas e instituciones). No son, por tanto, los territorios, en este caso las comunidades autónomas, los que aportan recursos al resto de la nación aunque las comunidades sí recaudan impuestos y prestan servicios al ciudadano.
Pero el enfoque político puede ser diferente en la medida en que se quiera averiguar y poner de manifiesto cuál sería el saldo positivo o negativo, si el territorio que se analiza recaudase directamente los impuestos y realizase todos los gastos, o, por el contrario, el análisis se refiere al saldo desde el punto de vista del Estado de lo que ingresa y lo que gasta en cada ciudadano (receptor último) en un territorio. Las comunidades más ricas (Cataluña y Madrid) están más interesadas en el primer enfoque, ya que el análisis les da un resultado negativo, al pagar más impuestos que el valor de los servicios que reciben, mientras que el Gobierno últimamente está más interesado, y, de hecho, va a publicar los saldos que responden al segundo enfoque.
Para estos dos tipos de análisis existen dos metodologías: el método del ‘flujo monetario’, que consiste en imputar el gasto en el lugar donde se realiza, y el de ‘coste’ o ‘carga-beneficio’, que estima el impacto en el bienestar de los ciudadanos residentes en cada territorio. Por ejemplo, por el primer método, el gasto realizado en las estaciones del AVE en Madrid se imputaría solo a la Comunidad de Madrid, mientras que por el segundo método, el gasto se repartiría entre todas aquellas Comunidades para las que suponga un beneficio a sus ciudadanos.
Desde el punto de vista de los gastos, es clara la distribución territorial de las transferencias del Estado asignadas a las comunidades autónomas, pero existen dificultades para encontrar criterios razonables para distribuir los gastos de actuaciones estatales en infraestructuras, como son los de los aeropuertos o el AVE o los hospitales con especialidades en los que se atiende a toda España, y poder determinar con equidad a qué territorios benefician exactamente esos gastos.
Señalemos algunas de las dificultades para la distribución territorial de los ingresos. Los llamados impuestos directos (IRPF, sociedades) se imputan según el domicilio fiscal del contribuyente. En el caso de las grandes empresas con actividad en varias comunidades autónomas, tributarán allí donde tengan su domicilio fiscal, habitualmente en Madrid, Barcelona, País Vasco, a pesar de que su actividad productiva esté distribuida en diferentes lugares y, por tanto, sea difícil determinar dónde se ha generado el beneficio. Con el criterio de los flujos monetarios se imputa la distribución de los ingresos en función de la remuneración de los asalariados, el valor añadido bruto y la inversión. Por supuesto, los resultados obtenidos en cualesquiera de las imputaciones son diferentes, dando una idea clara de la confusión al interpretarlos. En cuanto al IVA, su sistema de recaudación en cascada supone que el ingreso no se produce donde se recauda, sino donde se consume el producto final. Por tanto, está más relacionado con el consumo final de los productos que con la producción de los mismos.
Pero hagamos un poco de historia referente a las diferentes publicaciones de balanzas fiscales. En 2006, el Instituto de Estudios Fiscales (IEF) constituyó una comisión de expertos para estudiar una posible metodología de las balanzas fiscales. Ya entonces se alzaron voces alertando de la inutilidad del proyecto. La comisión no llegó a un acuerdo y solo fueron capaces de consensuar las dos posibles metodologías para el cálculo oficial: carga/beneficio y flujos monetarios. El IEF publicó para el año 2005 seis diferentes balanzas fiscales según los criterios de imputación utilizados. Se calcula que desde 1960 han sido publicadas más de 40 estimaciones diferentes de balanzas fiscales de diversos autores e instituciones. En enero de 2014, también el IEF acaba de publicar un trabajo que utiliza una metodología para la construcción de un Sistema de Cuentas Públicas Territorializadas (SCPT), elaborada desde la óptica carga-beneficio. El trabajo está diseñado con un alto grado de desagregación tanto de los ingresos como de los gastos públicos. Con el fin de estimular la discusión académica, el IEF tiene previsto realizar próximamente un seminario sobre este sistema (SCPT).
Por último, si en esta discusión entre lo que aportan los diferentes territorios y lo que reciben, lo que se quiere analizar es la mayor o menor solidaridad entre los territorios, las balanzas fiscales no son el mejor instrumento, ya que dejan fuera del análisis aspectos realmente importantes como, por ejemplo, la producción de energía (en Extremadura), de la que se benefician otras regiones a precio subvencionado. Para analizar el grado de solidaridad se debe comparar el nivel de producción de cada territorio con su nivel de renta disponible, una vez que se han tenido en cuenta los impuestos, transferencias y subvenciones.
Dadas todas estas dificultades, la discusión entre las comunidades autónomas y el Estado está asegurada. Por una parte, las de mayor renta, que como es natural aparecen con saldo fiscal deficitario, al pagar más de lo que reciben (Madrid, Baleares, Cataluña y Comunidad Valenciana), y por otro, las de menor renta (Extremadura, Asturias, Galicia, Andalucía) con saldo fiscal positivo, que consideran que la información aportada por incompleta no debe ser considerada en el proceso de negociación. Es importante tener en consideración que el sistema fiscal español está basado en un concepto de España como una nación, y no en un sistema federal, como algunos pretenden al compararlo con el sistema alemán.
De acuerdo con la Constitución española, el sistema fiscal español sigue unas pautas de solidaridad por las que se intenta que todos los ciudadanos tengan acceso a los servicios públicos en función de igualdad (artículo 138). Por otra parte, es razonable que en aquellos territorios donde haya más ciudadanos con rentas altas y/o más empresas con beneficios, paguen más impuestos, independientemente de que el gasto público (infraestructuras, educación enseñanza) sea equitativo en función de las necesidades de los ciudadanos que residen en cada comunidad autónoma.
Por tanto, intentar establecer un sistema de financiación de las comunidades autónomas que equilibre las balanzas fiscales rompería esa solidaridad e iría en contra de los principios de la Constitución española. Con el sistema actual, el Estado y las comunidades autónomas pueden ponerse de acuerdo para modificar, otra vez más, el sistema de financiación acordado, otorgando un mayor porcentaje actual a las comunidades sobre la recaudación de algunos impuestos, incluso hasta llegar a un sistema próximo al de una organización federal en la que, sin embargo, también habría que establecer algún sistema de solidaridad para cumplir con el mandato constitucional. Otra cuestión política diferente es que se quiera modificar la Constitución y cambiar el sistema actual del Estado de las autonomías.
En principio, el interés por el conocimiento de las balanzas fiscales de las comunidades autónomas con el Estado está en poder aclarar el equilibrio/desequilibrio entre los impuestos pagados por las comunidades autónomas y las transferencias y servicios recibidos del Estado. Es conveniente aclarar que los que pagamos los impuestos somos los ciudadanos y las personas jurídicas (empresas e instituciones). No son, por tanto, los territorios, en este caso las comunidades autónomas, los que aportan recursos al resto de la nación aunque las comunidades sí recaudan impuestos y prestan servicios al ciudadano.
Pero el enfoque político puede ser diferente en la medida en que se quiera averiguar y poner de manifiesto cuál sería el saldo positivo o negativo, si el territorio que se analiza recaudase directamente los impuestos y realizase todos los gastos, o, por el contrario, el análisis se refiere al saldo desde el punto de vista del Estado de lo que ingresa y lo que gasta en cada ciudadano (receptor último) en un territorio. Las comunidades más ricas (Cataluña y Madrid) están más interesadas en el primer enfoque, ya que el análisis les da un resultado negativo, al pagar más impuestos que el valor de los servicios que reciben, mientras que el Gobierno últimamente está más interesado, y, de hecho, va a publicar los saldos que responden al segundo enfoque.
Para estos dos tipos de análisis existen dos metodologías: el método del ‘flujo monetario’, que consiste en imputar el gasto en el lugar donde se realiza, y el de ‘coste’ o ‘carga-beneficio’, que estima el impacto en el bienestar de los ciudadanos residentes en cada territorio. Por ejemplo, por el primer método, el gasto realizado en las estaciones del AVE en Madrid se imputaría solo a la Comunidad de Madrid, mientras que por el segundo método, el gasto se repartiría entre todas aquellas Comunidades para las que suponga un beneficio a sus ciudadanos.
Desde el punto de vista de los gastos, es clara la distribución territorial de las transferencias del Estado asignadas a las comunidades autónomas, pero existen dificultades para encontrar criterios razonables para distribuir los gastos de actuaciones estatales en infraestructuras, como son los de los aeropuertos o el AVE o los hospitales con especialidades en los que se atiende a toda España, y poder determinar con equidad a qué territorios benefician exactamente esos gastos.
Señalemos algunas de las dificultades para la distribución territorial de los ingresos. Los llamados impuestos directos (IRPF, sociedades) se imputan según el domicilio fiscal del contribuyente. En el caso de las grandes empresas con actividad en varias comunidades autónomas, tributarán allí donde tengan su domicilio fiscal, habitualmente en Madrid, Barcelona, País Vasco, a pesar de que su actividad productiva esté distribuida en diferentes lugares y, por tanto, sea difícil determinar dónde se ha generado el beneficio. Con el criterio de los flujos monetarios se imputa la distribución de los ingresos en función de la remuneración de los asalariados, el valor añadido bruto y la inversión. Por supuesto, los resultados obtenidos en cualesquiera de las imputaciones son diferentes, dando una idea clara de la confusión al interpretarlos. En cuanto al IVA, su sistema de recaudación en cascada supone que el ingreso no se produce donde se recauda, sino donde se consume el producto final. Por tanto, está más relacionado con el consumo final de los productos que con la producción de los mismos.
Pero hagamos un poco de historia referente a las diferentes publicaciones de balanzas fiscales. En 2006, el Instituto de Estudios Fiscales (IEF) constituyó una comisión de expertos para estudiar una posible metodología de las balanzas fiscales. Ya entonces se alzaron voces alertando de la inutilidad del proyecto. La comisión no llegó a un acuerdo y solo fueron capaces de consensuar las dos posibles metodologías para el cálculo oficial: carga/beneficio y flujos monetarios. El IEF publicó para el año 2005 seis diferentes balanzas fiscales según los criterios de imputación utilizados. Se calcula que desde 1960 han sido publicadas más de 40 estimaciones diferentes de balanzas fiscales de diversos autores e instituciones. En enero de 2014, también el IEF acaba de publicar un trabajo que utiliza una metodología para la construcción de un Sistema de Cuentas Públicas Territorializadas (SCPT), elaborada desde la óptica carga-beneficio. El trabajo está diseñado con un alto grado de desagregación tanto de los ingresos como de los gastos públicos. Con el fin de estimular la discusión académica, el IEF tiene previsto realizar próximamente un seminario sobre este sistema (SCPT).
Por último, si en esta discusión entre lo que aportan los diferentes territorios y lo que reciben, lo que se quiere analizar es la mayor o menor solidaridad entre los territorios, las balanzas fiscales no son el mejor instrumento, ya que dejan fuera del análisis aspectos realmente importantes como, por ejemplo, la producción de energía (en Extremadura), de la que se benefician otras regiones a precio subvencionado. Para analizar el grado de solidaridad se debe comparar el nivel de producción de cada territorio con su nivel de renta disponible, una vez que se han tenido en cuenta los impuestos, transferencias y subvenciones.
Dadas todas estas dificultades, la discusión entre las comunidades autónomas y el Estado está asegurada. Por una parte, las de mayor renta, que como es natural aparecen con saldo fiscal deficitario, al pagar más de lo que reciben (Madrid, Baleares, Cataluña y Comunidad Valenciana), y por otro, las de menor renta (Extremadura, Asturias, Galicia, Andalucía) con saldo fiscal positivo, que consideran que la información aportada por incompleta no debe ser considerada en el proceso de negociación. Es importante tener en consideración que el sistema fiscal español está basado en un concepto de España como una nación, y no en un sistema federal, como algunos pretenden al compararlo con el sistema alemán.
De acuerdo con la Constitución española, el sistema fiscal español sigue unas pautas de solidaridad por las que se intenta que todos los ciudadanos tengan acceso a los servicios públicos en función de igualdad (artículo 138). Por otra parte, es razonable que en aquellos territorios donde haya más ciudadanos con rentas altas y/o más empresas con beneficios, paguen más impuestos, independientemente de que el gasto público (infraestructuras, educación enseñanza) sea equitativo en función de las necesidades de los ciudadanos que residen en cada comunidad autónoma.
Por tanto, intentar establecer un sistema de financiación de las comunidades autónomas que equilibre las balanzas fiscales rompería esa solidaridad e iría en contra de los principios de la Constitución española. Con el sistema actual, el Estado y las comunidades autónomas pueden ponerse de acuerdo para modificar, otra vez más, el sistema de financiación acordado, otorgando un mayor porcentaje actual a las comunidades sobre la recaudación de algunos impuestos, incluso hasta llegar a un sistema próximo al de una organización federal en la que, sin embargo, también habría que establecer algún sistema de solidaridad para cumplir con el mandato constitucional. Otra cuestión política diferente es que se quiera modificar la Constitución y cambiar el sistema actual del Estado de las autonomías.
Carmen Alcaide es analista y expresidenta del INE.
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